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VALTER DOS SANTOS
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Encontra-se
no Brasil, um intenso debate, surgido após decisões judiciais que consideram a COVID-19
como acidente de trabalho.
O governo federal, por meio da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho, publicou uma Nota Técnica, a fim de orientar sobre a configuração do nexo entre o trabalho e a COVID-19.
De
acordo com o documento oficial, a intenção do governo tem “... cunho orientativo, com
o objetivo de
esclarecer acerca da adequada interpretação jurídica a ser dada aos
arts. 19 a 23 da Lei nº. 8.213, de 1991 no que tange à análise e configuração do nexo entre o
trabalho e a COVID-19,”.
Confira
a seguir a íntegra do documento:
SUMÁRIO
EXECUTIVO
1.
Trata-se de Nota Técnica de cunho orientativo, com o objetivo de esclarecer
acerca da adequada interpretação jurídica a ser dada aos arts. 19 a 23 da Lei
nº. 8.213, de 1991 no que tange à análise e configuração do nexo entre o trabalho
e a COVID-19, patologia viral recente, provocada pelo SARS-CoV-2.
2. A orientação se faz
necessária em virtude do intenso
debate surgido após a recente publicação da Medida Provisória nº. 927, de 22 de
março de 2020, a qual previa, em seu art. 29, a seguinte redação:
Art. 29. Os casos de contaminação pelo
coronavírus (Covid-19) não serão considerados ocupacionais,
exceto mediante comprovação do nexo causal.
3. Tal
dispositivo teve sua aplicação suspensa em caráter liminar por decisão
proferida pelo E. STF no julgamento das ADIs nº. 6344, 6346, 6348, 6349, 6352 e
6354.
4. Em que
pese a vigência da MP
nº. 927, de 2020, ter sido encerrada sem a sua conversão em lei e as
referidas ADIs terem perdido objeto, motivo pelo qual não será objeto da
presente Nota Técnica a discussão que consta em referidas ações de
controle de constitucionalidade, certo é que o debate acerca do nexo entre a COVID-19 e o
trabalho extrapolou o disposto no art. 29 do referido normativo,
exigindo a consulta a órgãos técnicos e jurídicos para uniformização da
interpretação dos arts. 19 a 23 da Lei nº. 8.213, de 1991.
5. Assim,
por meio da Nota Técnica SEI nº 26265/2020/ME foi iniciado o processo
nº. 10132.100326/2020-36 para colheita das manifestações técnicas e jurídicas das áreas
competentes.
ANÁLISE
6.
Inicialmente, é
importante esclarecer que a COVID-19, como doença comum, não se enquadra no
conceito de doença profissional (art. 20, inciso I), mas pode ser
caracterizada como doença do trabalho (art. 20, inciso II): “doença
adquirida ou desencadeada em função de condições especiais em que o trabalho é
realizado e com ele se relacione diretamente”. A COVID-19 não consta da lista prevista no Decreto
nº 3.048, de 1999 (anexo II), mas pode ser reconhecida como doença
ocupacional, aplicando-se o disposto no § 2º do mesmo artigo 20:
§ 2º Em caso excepcional,
constatando-se que a doença não incluída na relação prevista nos incisos I e II
deste artigo resultou das condições
especiais em que o trabalho é executado e com ele se relaciona
diretamente, a
Previdência Social deve considerá-la acidente do trabalho.
7. As
circunstâncias específicas de cada caso concreto poderão indicar se a forma
como o trabalho foi exercido gerou risco relevante para o trabalhador. Além dos
casos mais claros de profissionais da saúde que trabalham com pacientes
contaminados, outras atividades podem gerar o enquadramento.
8. Assim,
em que pese a ausência
de uma presunção de que determinada doença não é ocupacional, caso a doença não esteja prevista no
anexo do Decreto nº 3.048, de 1999 (como é a Covid-19), o nexo só
será estabelecido se demonstrada que a “doença adquirida ou desencadeada em função de condições
especiais em que o trabalho é realizado e com ele se relacione diretamente”.
Ou seja, haverá necessidade de estabelecimento do nexo a partir de elementos submetidos para análise
dos peritos médicos federais.
9. Nesse
sentido, manifestou-se a Coordenação da Perícia Médica de Natureza
Assistencial, Administrativa, Trabalhista e Tributária, por meio do Despacho
SPREV-SPMF-CGPMAT-CPMAT (9786932):
Compete à Perícia Médica
Federal a identificação técnica do nexo entre o trabalho e o agravo,
utilizando-se dos parâmetros legais e normativos, a saber, o regramento geral
disposto nos artigos 19 a 23 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991.
No caso da COVID-19, em
que pese se tratar de patologia recente e portanto não relacionada nas listas
A, B ou C do Anexo II do Decreto 3.048/99, a conclusão médico pericial poderá
se valer da aplicação do disposto no § 2º do mesmo artigo 20 e enquadramento
como acidente do trabalho por doença equiparada, desde que observada a relação
do adoecimento do trabalhador com a sua ocupação e/ou com as condições
especiais em que o seu trabalho é executado, de forma que estabeleça uma
relação direta com o mesmo.
10. Neste
ponto é importante reiterar que a presente Nota Técnica está pautada na
disciplina trazida pela Lei nº. 8.213, de 1991, haja vista que após o
encerramento da vigência da MP nº. 927, de 2020 o Ministro Marco Aurélio proferiu
decisão declarando a perda de objeto das ADIs nº. 6344, 6346, 6348, 6349, 6352
e 6354.
11. Assim,
extirpado do mundo jurídico o art. 29 da MP nº. 927, de 2020, permaneceram
inalteradas as regras definidas nos arts. 19 a 23 da Lei nº. 8.213, de 1991, sendo
que o tema foi objeto de análise no PARECER SEI Nº 11530/2020/ME, da
Coordenação-Geral de Assuntos Previdenciários da Procuradoria Geral da Fazenda
Nacional:
17. De fato, a legislação
previdenciária disciplina o acidente do trabalho nos artigos 19 a 23 da Lei nº
8.213, de 1991. E de acordo com o artigo 19:
Art. 19. Acidente do
trabalho é o que ocorre pelo exercício do trabalho a serviço de empresa ou de
empregador doméstico ou pelo exercício do trabalho dos segurados referidos no
inciso VII do art. 11 desta Lei, provocando lesão corporal ou perturbação
funcional que cause a morte ou a perda ou redução, permanente ou temporária, da
capacidade para o trabalho.
18. Também são
consideradas acidentes de trabalho, nos termos dos incisos I e II do artigo 20
da Lei nº 8.213, de 1991, as doenças ocupacionais, divididas pela legislação
em: a) doença profissional, “assim entendida a produzida ou desencadeada pelo
exercício do trabalho peculiar a determinada atividade e constante da
respectiva relação elaborada pelo Ministério do Trabalho e da Previdência
Social”; e b) doença do trabalho, “assim entendida a adquirida ou desencadeada
em função de condições especiais em que o trabalho é realizado e com ele se
relacione diretamente, constante da relação mencionada no inciso I”. A
respeito, nos termos do § 1º do artigo 20, não são consideradas como doenças do
trabalho a enfermidade: a) degenerativa; b) inerente a grupo etário; c) que não
produza incapacidade laborativa; d) endêmica adquirida por segurado habitante
de região em que ela se desenvolva, salvo comprovação de que é resultante de
exposição ou contato direto determinado pela natureza do trabalho. Outrossim,
na forma do § 2º do artigo 20, em caso excepcional, constatando-se que a
doença, não incluída na relação prevista nos incisos I e II do artigo 20,
resultou das condições especiais em que o trabalho é executado e com ele se
relaciona diretamente, a Previdência Social deve considerá-la acidente do
trabalho.
19. Já o artigo 21 da Lei
n. 8.213, de 1991, trata das situações que, por equiparação, podem ser
consideradas como acidente do trabalho, a saber: I - o acidente ligado ao
trabalho que, embora não tenha sido a causa única, haja contribuído diretamente
para a morte do segurado, para redução ou perda da sua capacidade para o
trabalho, ou produzido lesão que exija atenção médica para a sua recuperação;
II - o acidente sofrido pelo segurado no local e no horário do trabalho, em
consequência de: a) ato de agressão, sabotagem ou terrorismo praticado por
terceiro ou companheiro de trabalho; b) ofensa física intencional, inclusive de
terceiro, por motivo de disputa relacionada ao trabalho; c) ato de imprudência,
de negligência ou de imperícia de terceiro ou de companheiro de trabalho; d)
ato de pessoa privada do uso da razão; e) desabamento, inundação, incêndio e
outros casos fortuitos ou decorrentes de força maior; III - a doença
proveniente de contaminação acidental do empregado no exercício de sua
atividade; IV - o acidente sofrido pelo segurado ainda que fora do local e horário
de trabalho: a) na execução de ordem ou na realização de serviço sob a
autoridade da empresa; b) na prestação espontânea de qualquer serviço à empresa
para lhe evitar prejuízo ou proporcionar proveito; c) em viagem a serviço da
empresa, inclusive para estudo quando financiada por esta dentro de seus planos
para melhor capacitação da mão-de-obra, independentemente do meio de locomoção
utilizado, inclusive veículo de propriedade do segurado; d) no percurso da
residência para o local de trabalho ou deste para aquela, qualquer que seja o
meio de locomoção, inclusive veículo de propriedade do segurado.
20. São, por consequência,
elementos necessários à configuração do acidente do trabalho: a) o exercício do
trabalho a serviço da empresa ou do empregador doméstico, ou trabalho na
condição de segurado especial ou avulso; b) a existência de lesão corporal ou
perturbação funcional; e c) morte, perda ou redução da capacidade para o
trabalho. E para a caracterização do acidente do trabalho requer-se que a
enfermidade, além de incapacitante, relacione-se com o exercício do trabalho,
dando-se a esta necessária relação entre o dano experimentado pela vítima e a
atividade laborativa o nome de nexo causal.
21. Em vista disso, o nexo
causal é o vínculo fático que liga o efeito (agravo à saúde) à causa (atividade
laboral). E sua constatação decorre de uma análise técnica, a ser realizada,
obrigatoriamente, por médico perito ou junta médica formada por peritos nesta
matéria. Incumbe, desta feita, à Perícia Médica Federal a investigação do nexo
de causalidade entre a lesão, perturbação ou morte e o ambiente laboral, na
linha do que dispõe o artigo 337 do Decreto nº 3.048, de 6 de maio de 1999:
Art. 337. O acidente do
trabalho será caracterizado tecnicamente pela Perícia Médica Federal, por meio
da identificação do nexo causal entre o trabalho e o agravo. (Redação dada pelo
Decreto nº 10.410, de 2020)
I - (Revogado pelo Decreto
nº 10.410, de 2020)
II - (Revogado pelo
Decreto nº 10.410, de 2020)
III - (Revogado pelo
Decreto nº 10.410, de 2020)
§ 1º O setor de benefícios
do Instituto Nacional do Seguro Social reconhecerá o direito do segurado à
habilitação do benefício acidentário.
§ 2º Será considerado
agravamento do acidente aquele sofrido pelo acidentado quando estiver sob a
responsabilidade da reabilitação profissional.
§ 3o Considera-se
estabelecido o nexo entre o trabalho e o agravo quando se verificar nexo
técnico epidemiológico entre a atividade da empresa e a entidade mórbida
motivadora da incapacidade, elencada na Classificação Internacional de Doenças
- CID em conformidade com o disposto na Lista C do Anexo II deste Regulamento.
(Redação dada pelo Decreto nº 6.957, de 2009)
§ 4o Para os fins deste
artigo, considera-se agravo a lesão, doença, transtorno de saúde, distúrbio, disfunção
ou síndrome de evolução aguda, subaguda ou crônica, de natureza clínica ou
subclínica, inclusive morte, independentemente do tempo de latência. (Incluído
pelo Decreto nº 6.042, de 2007).
§ 5º Reconhecidos pela
Perícia Médica Federal a incapacidade para o trabalho e o nexo causal entre o
trabalho e o agravo, na forma prevista no § 3º, serão devidas as prestações
acidentárias a que o beneficiário tiver direito. (Redação dada pelo Decreto nº
10.410, de 2020)
§ 6º A Perícia Médica
Federal deixará de aplicar o disposto no § 3º quando demonstrada a inexistência
de nexo causal entre o trabalho e o agravo, sem prejuízo do disposto nos § 7º e
§ 12. (Redação dada pelo Decreto nº 10.410, de 2020)
§ 7o A empresa poderá
requerer ao INSS a não aplicação do nexo técnico epidemiológico ao caso
concreto mediante a demonstração de inexistência de correspondente nexo entre o
trabalho e o agravo. (Redação dada pelo Decreto nº 6.939, de 2009)
§ 8o O requerimento de que
trata o § 7o poderá ser apresentado no prazo de quinze dias da data para a
entrega, na forma do inciso IV do art. 225, da GFIP que registre a movimentação
do trabalhador, sob pena de não conhecimento da alegação em instância
administrativa. (Incluído pelo Decreto nº 6.042, de 2007).
§ 9º Caracterizada a
impossibilidade de atendimento ao disposto no § 8º, motivada pelo não
conhecimento tempestivo do diagnóstico do agravo, o requerimento de que trata o
§ 7º poderá ser apresentado no prazo de quinze dias, contado da data em que a
empresa tomar ciência da decisão a que se refere o § 5º. (Redação dada pelo
Decreto nº 10.410, de 2020)
§ 10. Juntamente com o
requerimento de que tratam os §§ 8o e 9o, a empresa formulará as alegações que
entender necessárias e apresentará as provas que possuir demonstrando a
inexistência de nexo entre o trabalho e o agravo. (Redação dada pelo Decreto nº
6.939, de 2009)
§ 11. A documentação
probatória poderá trazer, entre outros meios de prova, evidências técnicas
circunstanciadas e tempestivas à exposição do segurado, podendo ser produzidas
no âmbito de programas de gestão de risco, a cargo da empresa, que possuam
responsável técnico legalmente habilitado. (Incluído pelo Decreto nº 6.042, de
2007).
§ 12. O INSS informará ao
segurado sobre a contestação da empresa para que este, querendo, possa impugná-la,
obedecendo, quanto à produção de provas, ao disposto no § 10, sempre que a
instrução do pedido evidenciar a possibilidade de reconhecimento de
inexistência do nexo entre o trabalho e o agravo. (Redação dada pelo Decreto nº
6.939, de 2009)
§ 13. Da decisão do
requerimento de que trata o § 7o cabe recurso, com efeito suspensivo, por parte
da empresa ou, conforme o caso, do segurado ao Conselho de Recursos da
Previdência Social, nos termos dos arts. 305 a 310. (Incluído pelo Decreto nº
6.042, de 2007). 22. De forma mais rigorosa, o nexo causal no contexto ora
analisado denomina-se Nexo Técnico Previdenciário – NTP, que é o nome dado ao
nexo estabelecido entre a doença e o trabalho no âmbito da Previdência Social,
caracterizando um benefício por incapacidade como de natureza acidentária. E na
esteira da Instrução Normativa INSS/PRES nº 31, de 10 de setembro de 2008, e do
Manual do Acidente de Trabalho do INSS, aprovado pela Resolução INSS nº 535, de
5 de maio de 2016, são de três espécies os NTP's: I – nexo técnico profissional
ou do trabalho – fundamentado nas associações entre doenças e exposições
constantes das listas A e B do anexo II do Decreto nº 3.048, de 1999; II – nexo
técnico por doença equiparada a acidente de trabalho ou nexo técnico individual
– decorrente de acidentes de trabalho típicos ou de trajeto, bem como de
condições especiais em que o trabalho é realizado e com ele relacionado
diretamente, nos termos do § 2º do artigo 20 da Lei nº 8.213, de 1991; III –
nexo técnico epidemiológico previdenciário – aplicável quando houver
significância estatística da associação entre o código da Classificação
Internacional de Doenças – CID e o da Classificação Nacional de Atividade
Econômica – CNAE, fundamentado na lista C do Anexo II do Decreto nº 3.048, de
1999.
23. A covid-19 não consta
das listas previstas no Decreto nº 3.048, de 1999 (Anexo II), referidas nos
incisos I e II do artigo 20 da Lei nº 8.213, de 1991; mas pode sim ser
reconhecida como doença ocupacional, aplicando-se o disposto no § 2º do mesmo
artigo 20, a depender do contexto fático, quando a doença resultar das
condições especiais em que o trabalho é executado e com ele se relacionar
diretamente. Outrossim, poderia mesmo se constituir em um acidente de trabalho
por doença equiparada, na hipótese da doença ser proveniente de contaminação
acidental do empregado pelo novo coronavírus no exercício de sua atividade
(artigo 21, inciso III, Lei nº 8.213, de 1991).
24. Há que se atentar,
entretanto, que em qualquer dessas hipóteses: (i) é da Perícia Médica Federal a
competência para caracterizar tecnicamente a identificação do nexo causal entre
o trabalho e o agravo; (ii) não milita em favor do empregado, a princípio,
presunção de que a contaminação do trabalhador por covid-19 constitua-se em doença
ocupacional. Vejase que o § 1º do artigo 20 da Lei nº 8.213, de 1991, não
considera como doença do trabalho a enfermidade endêmica adquirida por segurado
habitante de região em que ela se desenvolva, salvo comprovação de que é
resultante de exposição ou contato direto determinado pela natureza do
trabalho, hipótese que parece ser perfeitamente aplicável por analogia à
pandemia ora em curso decorrente do novo coronavírus (covid-19). Por sua vez,
dentre as três espécies de Nexo Técnico Previdenciário, a lei estabelece
presunção apenas quanto aos casos relativos à configuração de nexo técnico
epidemiológico previdenciário, de forma que, verificado o nexo epidemiológico
entre o trabalho e o agravo, a presunção da natureza acidentária da
incapacidade é relativa, podendo ser elidida pela Perícia Médica Federal se
demonstrada a inexistência (§ 1º do artigo 21-A da Lei nº 8.213, de 1991) e em
procedimento administrativo iniciado pela empresa ou pelo empregador doméstico
com a finalidade de comprovar o caráter não ocupacional da incapacidade (§ 2º
do artigo 21-A da Lei nº 8.213, de 1991), não se estendendo tal presunção às
hipóteses pertinentes ao nexo técnico por doença equiparada a acidente de
trabalho ou nexo técnico individual.
25. Mas, por óbvio, não se
está com tal constatação querendo negar à atividade laboral normalmente
desenvolvida, por sua natureza, com exposição habitual do trabalhador ao risco de
infecção pelo novo coronavírus (covid-19), sua força natural enquanto fator de
convicção decisória que, certamente, poderá e será considerado pela Perícia
Médica Federal na sua definição, inclusive como possível razão de redução do
nível de exigência probatória, especialmente nas atividades essenciais
relacionadas ao enfrentamento da doença que demandam o contato direto com o
patógeno.
12. Cabe
destacar que o Ministério da Saúde, através da Portaria Nº 454, de 20 de março
de 2020, declarou o estado de transmissão comunitária do vírus SARS-CoV-2,
causador da COVID-19, em todo o território nacional. Isso significa que, a
partir daquele momento, não seria mais possível associar cada novo caso de
COVID-19 a um caso confirmado anteriormente, o que dificulta sobremaneira a
definição se um trabalhador teve contato com o vírus na própria residência, no
transporte público, no ambiente de trabalho ou em outro local que tenha
frequentado.
13.
Portanto, à luz da legislação vigente, a Covid-19 deverá ter o mesmo tratamento
das demais doenças ocupacionais, ou seja, deve ser observado o disposto nos
arts. 19 a 23 da Lei nº 8.213, de 1991. Assim, a COVID-19 pode ou não ser
considerada doença ocupacional, a depender das características do caso concreto
e da análise realizada pela perícia médica federal ou pelos médicos
responsáveis pelos serviços de saúde das empresas. A configuração do nexo
exigirá o preenchimento dos requisitos previstos nos artigos 20 e 21 da Lei nº
8.213, de 1991.
CONCLUSÃO
14.
Ante o exposto, resta evidenciado que “à luz das disposições da Lei nº 8.213,
de 24 de julho de 1991, a depender do contexto fático, a covid-19 pode ser
reconhecida como doença ocupacional, aplicando-se na espécie o disposto no § 2º
do mesmo artigo 20, quando a doença resultar das condições especiais em que o
trabalho é executado e com ele se relacionar diretamente; podendo se constituir
ainda num acidente de trabalho por doença equiparada, na hipótese em que a
doença seja proveniente de contaminação acidental do empregado pelo vírus
SARS-CoV-2 no exercício de sua atividade (artigo 21, inciso III, Lei nº 8.213,
de 1991); em qualquer dessas hipóteses, entretanto, será a Perícia Médica
Federal que deverá caracterizar tecnicamente a identificação do nexo causal
entre o trabalho e o agravo, não militando em favor do empregado, a princípio,
presunção legal de que a contaminação constitua-se em doença ocupacional.”.
RECOMENDAÇÃO
15.
Recomenda-se o registro da presente Nota Técnica para fundamentar o
esclarecimento de eventuais questionamentos sobre o tema.
À
consideração superior.
Documento assinado eletronicamente
ORION SÁVIO SANTOS DE OLIVEIRA
Coordenador-Geral de Benefícios de Risco e Reabilitação
Profissional
De acordo.
Encaminhe-se ao gabinete da Secretaria de Previdência.
Documento assinado eletronicamente
ALEXANDRE ZIOLI FERNANDES
Subsecretário do Regime Geral de Previdência Social -
Substituto
De acordo.
Encaminhe-se ao gabinete da Secretaria Especial de Previdência
e Trabalho.
Documento assinado eletronicamente
NARLON GUTIERRE NOGUEIRA
Secretário de Previdência
De acordo.
Documento assinado eletronicamente
ADLER ANAXIMANDRO DE CRUZ E ALVES
Secretário Especial Adjunto de Previdência e Trabalho.
***
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